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„Glücksfall für Deutschland“

Der Präsident des Bundesverfassungsgerichts Hans-Jürgen Papier spricht mit MZ-Journalist Harald Raab über die Bedeutung der Verfassung und regt Volksinitiativen für Gesetze an.

Hans-Jürgen Papier Foto: dpa

MZ: Wenn man großzügig rechnet und die beiden DDR-Verfassungen dazuzählt, gibt es in der Geschichte des deutschen Nationalstaats sechs Verfassungen. Das Grundgesetz vom 23. Mai 1949 gilt als die beste. Teilen Sie uneingeschränkt diese positive Einschätzung oder haben Sie Kritik anzumelden?

Papier: Das Grundgesetz war und ist die beste Verfassung, die Deutschland je hatte. Sie ist für Deutschland ein Glücksfall. Das Grundgesetz ist auch zum wichtigen Faktor der Identifikation des Volkes mit dem Staat Bundesrepublik Deutschland geworden. Natürlich steht das Grundgesetz – wie jede andere Verfassung auch – in der Zeit. Es muss sich immer wieder fragen lassen, ob es den Wandlungen der Gesellschaft, der Politik und der Ökonomie noch in jeder Hinsicht gerecht wird. Auf der anderen Seite darf diese Verfassung nicht dem Zeitgeist huldigen. Vor allem darf sie nicht hastig und vorschnell geändert werden. Es gibt Bereiche, die in besonderer Weise Reformbedarf aufweisen, zum Beispiel die Komplexe bundesstaatliche Ordnung, Finanzverfassung und Staatsverschuldung. Dagegen sind der Schutz der Grund- und Menschenrechte, Demokratie, Rechts- und Sozialstaatlichkeit unverändert wirksame und aktuelle Prinzipien des Grundgesetzes.

Im Vergleich zur Weimarer Reichsverfassung sind die Grundrechte unmittelbares Recht. Welche weiteren Vorzüge weist das Grundgesetz noch auf?

In der Tat ist das Besondere am Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, dass die Grundrechte nicht bloße unverbindliche Verheißungen sind. Sie sind unmittelbar geltendes Recht. Nach dem Grundgesetz gilt: Die Grundrechte binden alle staatlichen Gewalten, auch die Gesetzgebung. Sie gelten nicht nur nach Maßgabe der Gesetze. Das ist ein ganz entscheidender Fortschritt im Verhältnis zur Weimarer Verfassung. Der zeigt sich auch darin, dass der Vorrang der Grundrechte gerichtlich einklagbar ist. Die rechtsstaatlich verbürgten Freiheitsrechte werden dabei begleitet von einer wirksamen und effizienten Verfassungsgerichtsbarkeit.

Die Väter des Grundgesetzes und die hinter ihnen stehenden westlichen Alliierten hatten Vorbehalte gegen eine direkte Mitwirkung des Volkes. Heute will das Volk mehr mitsprechen und sich nicht nur durch die Parteien vertreten lassen. Fehlt nicht das plebiszitäre Element im Grundgesetz? Fehlt nicht die Möglichkeit der Volksgesetzgebung auf Bundesebene?

Das Grundgesetz – auch darin unterscheidet es sich ja von der Weimarer Verfassung – sieht in der Tat auf der Bundesebene keine Volksentscheide vor, sieht man einmal von dem Ausnahmefall der Neugliederung des Bundesgebietes ab. Das Grundgesetz betont im besonderen Maße die repräsentative, die mittelbare Demokratie. Mir scheint dieser Ansatz nach wie vor richtig. Nicht zuletzt wegen der sehr komplexen Fragestellungen und Regelungsaufgaben auf Bundesebene. Die können regelmäßig nicht mit einem einfachen Ja oder Nein beantwortet werden, wie es einem Volksentscheid eigen ist. Allerdings könnte ich mir die Einführung eines Rechts der Volksinitiative vorstellen, dergestalt, dass ein bestimmtes Quorum des Volkes ein Gesetz anstoßen kann. Das ist zum Beispiel im Lissabon-Vertrag für die europäische Ebene vorgesehen. Über ein solches von einer Volksinitiative angestoßenes Gesetz hätte nach wie vor das Parlament zu beschließen. Die Bürger könnten aber auf diese Weise direkteren Einfluss auf die Themen der Politik bekommen.

Das Grundgesetz verstand sich ja explizit als vorläufig. Hätte man bei der Wiedervereinigung nicht eine gesamtdeutsche Verfassung beschließen müssen – unter Mitwirkung des Volkes von West und Ost durch eine Volksabstimmung?

Der Beitritt der neuen Bundesländer zur Bundesrepublik Deutschland erfolgte auf breitester parlamentarischer Grundlage in Ost und West. Dadurch konnte die historisch einmalige Chance der Wiedervereinigung Wirklichkeit werden – und zwar innerhalb eines möglicherweise doch sehr engen Zeitfensters. Das Grundgesetz ist damit sowohl in demokratischer als auch in gesamtdeutscher Hinsicht zur Verfassung Deutschlands geworden, ohne dass es ein demokratisches Defizit aufweist.

Benötigen wir nicht trotzdem, wenn schon kein neues, so doch ein geändertes Grundgesetz, um den Herausforderungen der Zeit – wie etwa internationalem Terrorismus, Klimawandel und Datenschutz – wirksam begegnen zu können?

Diese Themen sind sicherlich wichtig und sie sind drängend. Sie bieten in meinen Augen aber keinen Anlass zur inhaltlichen Änderung der Verfassung. Die Verfassung ist ja nicht dazu da, die konkrete Politik und die erforderlichen Fachgesetze zu ersetzen. Sie soll einen verbindlichen und auch justiziablen Rahmen für die politische Gestaltung, für die Gesetzgebung geben. Das wird sehr deutlich bei der Terrorismusbekämpfung. Das Grundgesetz verpflichtet den Staat, seine Bürger vor terroristischen Gefährdungen zu schützen. Dabei ist dem Gesetzgeber ein relativ breiter Gestaltungsspielraum eingeräumt, wie er diesem Schutzauftrag nachkommt. Allerdings hat der Staat bei der Wahrnehmung seiner Schutzaufgaben die Grundrechte derer zu achten, gegen die er vorgehen möchte. Insoweit geht das Grundgesetz von absolut geschützten Kernbereichen aus wie etwa der Unantastbarkeit der Menschenwürde. Diese Kernbereiche sind auch unter Sicherheitsaspekten nicht einschränkbar.

Es gibt also keine Notwendigkeit zu Grundgesetzänderungen?

Ich sehe hier keine Notwendigkeiten. Seit der Herausarbeitung eines Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht vor etwa 25 Jahren durch das Bundesverfassungsgericht haben wir auch ein hinreichend effizientes Grundrecht auf Datenschutz. Ihn zu gewährleisten, dazu ist die Gesetzgebung aufgerufen. Ein entsprechender Vollzug dieser Gesetze muss sichergestellt sein.

Darf man in diesem Sinn Ihren jüngsten Appell an den Gesetzgeber verstehen, dass das Grundrecht auf Datenschutz nicht mehr ausreichend gesichert sei? Was erwarten Sie konkret vom Parlament?

Als Vertreter der rechtsprechenden Gewalt und als Repräsentant des Bundesverfassungsgerichts möchte ich keine konkreten gesetzgeberischen Aktivitäten bewerten. Ich kann sie auch nicht einfordern. Ich kann nur allgemein feststellen, dass angesichts der technischen Möglichkeiten, aber auch der internationalen Verflechtungen die grundrechtlich geschützten Daten der Bürger auch gegen die Eingriffe von privater Seite geschützt werden müssen. Dafür bedarf es auf der einen Seite eines selbstverantwortlichen und mit seinen Daten sorgsam umgehenden Bürgers, im Internet oder anderswo. Zum anderen ist der Staat aufgerufen, die Datenschutzregeln zwischen Privaten so auszugestalten, dass trotz sich ständig ändernder Rahmenbedingungen ein wirksamer Grundrechtsschutz gewährleistet wird. Dabei hat der Gesetzgeber einen ausreichenden Spielraum.

Der Föderalismus ist Staatsprinzip der Bundesrepublik Deutschland. Ist er in Zeiten globalen Wettbewerbs aber nicht eher zu einem Hindernis geworden?

Die föderale Ordnung hat in Deutschland eine Jahrhunderte alte Tradition. Die Eigenstaatlichkeit von Bund und Ländern ist unter dem Grundgesetz eine tragende Säule der verfassungsrechtlichen Ordnung. Sie ist sogar – wie wir sagen – mit einer Ewigkeitsgarantie ausgestattet. Sie kann auch durch eine Verfassungsänderung nicht aufgehoben werden. Für die bundesstaatliche Gliederung gibt es nach wie vor gute Argumente. Eine bundesstaatliche Ordnung weist gegenüber einer zentralstaatlichen eine erhöhte Anpassungsfähigkeit gegenüber Veränderungen in den Regionen auf. Sie ist ein Instrument einer spezifischen Gewaltenteilung. Sie schützt vor Machtkonzentration und damit auch vor Machtmissbrauch.

Daneben gibt es auch diverse Schwierigkeiten. Zum Beispiel die sehr unterschiedliche Größe und finanzielle sowie wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Bundesländer oder die äußerst schwache Stellung der Landesparlamente und die nivellierenden Wirkungen des Finanzausgleichs zwischen den Ländern, verbunden mit den geringen Steuerungsmöglichkeiten der Länder auf der Einnahmen- und Ausgabenseite. Diese Themen bedürfen Reformen. Die Bundesstaatlichkeit ist seit einiger Zeit eine große Reformbaustelle der Bundesrepublik. Wenn diese Reformen gelingen, dann habe ich keinen Zweifel, dass das bundesstaatliche System auch in Zukunft die internationale Wettbewerbsfähigkeit nicht schwächen, sondern für sie eher eine Bereicherung darstellen wird.

Zum Lissabon-Vertrag steht ja noch eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus. Muss aber nicht auch das Bundesverfassungsgericht selbst Handlungsspielraum und Deutungsmacht an den Europäischen Gerichtshof abgeben?

Zum Vertrag von Lissabon möchte ich mich heute nicht äußern. Allgemein kann ich aber sagen, dass der Umfang der Deutungsmacht des Europäischen Gerichtshofs ganz maßgeblich vom Umfang der europäischen Gesetzgebung abhängt. Hier geht es in erster Linie gar nicht um Änderungen der Gemeinschaftsverträge. Schon nach geltender Rechtslage eröffnet jede Verordnung und jede Richtlinie, die der Rat in Brüssel beschließt, in dem ja die deutsche Regierung auf Ministerebene mit abstimmt, ein weites Feld für die Judikatur des europäischen Gerichtshofs. Der Umfang der EuGH-Rechtsprechung wird also ganz maßgeblich in der täglichen EU-Gesetzgebung von der deutschen Regierung mitbestimmt und sollte auch dort thematisiert werden. Dabei sind die Zuständigkeiten des Bundesverfassungsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs im Grundsatz klar gegeneinander abgegrenzt. Das Verfassungsgericht prüft deutsche Hoheitsakte am Maßstab des Grundgesetzes. Der Europäische Gerichtshof ist dagegen für die Auslegung und Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts zuständig.

Das heißt, Sie werden nicht arbeitslos.

Nein, da bin ich ganz sicher.

Kritiker werfen dem Bundesverfassungsgericht vor, dass es immer mehr zum Ersatzgesetzgeber würde, weil zunehmend soziale und politische Vorstellungen in seine Entscheidungen einflössen.

Das Grundgesetz setzt auch der politischen Gestaltung durch den Gesetzgeber verfassungsrechtliche Grenzen. Das Bundesverfassungsgericht ist dazu berufen, diesen Rahmen durch Interpretation und durch Anwendung auf den Einzelfall verbindlich festzulegen. Dabei wird das Bundesverfassungsgericht immer nur dann tätig, wenn es angerufen wird, niemals von sich aus. Es entscheidet auch nicht aufgrund politischer Zweckmäßigkeitsvorstellungen, sondern allein am Maßstab der Verfassung. Die Kompetenz zur Normenkontrolle auch gegenüber Parlamentsgesetzen ist eine Grundidee der modernen Verfassungsgerichtsbarkeit. Die ist inzwischen in den meisten Verfassungsstaaten zu einer Selbstverständlichkeit geworden. Dass die eine oder andere Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von Teilen der Politik kritisiert wird, ist dabei ebenso zu akzeptieren, wie die Politik umgekehrt die verfassungsgerichtlichen Kontrollkompetenzen zu respektieren hat und dies ja auch tut.

Die Bundesverfassungsrichter ersetzen also nicht den Gesetzgeber?

Nein, keinesfalls. Allein die Statistik widerlegt solche Bedenken. Von über 150000 Verfahren, die das Bundesverfassungsgericht seit seiner Existenz entschieden hat, sind Gesetze oder Teile von Gesetzen nur in etwa 610 Fällen vom Bundesverfassungsgericht beanstandet worden.

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